ANALISIS KONTEN UNDANG UNDANG RI NO. 39 TAHUN 2009 TENTANG KAWASAN EKONOMI KHUSUS ( KEK )

Undang undang KEK selanjutnya disingkat UU KEK,  adalah satu produk hukum penting,  tetapi paling sepi dari pembahasan di kalangan akademik. Sejak kelahirannya 13 tahun lalu,  nyaris tidak pernah dikaji oleh para pakar baik dari bidang hukum,  ekonomi maupun bidang studi pembangunan. Sementara itu Pemerintah sangat fokus mengembangkan berbagai produk hukum yang merupakan turunan dari undang undang ini.

UU KEK merupakan penjabaran dari pasal 31 ayat (3) UU RI No. 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal. Bentuk kesungguhan Pemerintah mengimplementasikan UU KEK terlihat dari banyaknya produk hukum yang  diturunkan dari UU ini. Ada 13 Peraturan Pemerintah ( PP),  2 Peraturan Presiden,  11 Keputusan Presiden,  5 Peraturan Menko Perekonomian,  3 Keputusan Menko Perekonomian,  9 Peraturan Menteri dari Departemen / Kementerian terkait,  8 Peraturan Kepala Badan. Kenyataan ini sangat bertolak belakang dengan Undang Undang RI No.37 Tahun 2000 Tentang Pembentukan Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang ( KPB dan PBS ). Setelah berlaku selama 22 tahun,  baru memiliki 1 Peraturan Pemerintah yang merupakan penjabaran pasal 8,  tentang Pelimpahan Kewenangan dari Pemerintah Pusat kepada Badan Pengusahaan Kawasan Perdagangan  Bebas dan Pelabuhan  Bebas  Sabang  ( BPKS ). Sampai sekarang Pemerintah tidak kunjung menerbitkan peraturan pelaksana pada tingkat Peraturan Presiden,  Keputusan Presiden,  Peraturan Menteri  dan Keputusan Menteri. Tidak mengherankan jika UU No. 37 tetap tinggal  sebagai "barang pajangan"atau "macan kertas"  yang tidak dapat dieksekusi. Ketimpangan ini semakin memperkuat sinyalemen bahwa Sabang atau   Aceh selama ini diperlakukan seperti anak tiri. Ketika masih berupa Rancangan Undang Undang  (RUU),  sudah diduga kalau UU KEK,  bakal menenggelamkan UU No.37 dan Sabang. Sekarang dugaan itu terbukti kebenarannya. 

 

Profil Singkat UU KEK

UU KEK  memiliki 7 bab,  50 pasal. Bab I,  berisi Ketentuan Umum. Bab II mengatur Fungsi,  Bentuk  dan Kriteria,  terdiri dari 3 pasal. Bab III,  mengatur tentang Pembentukan  Kawasan Ekonomi Khusus,  terdiri dari 9 pasal. Bab IV berisi tentang Kelembagaan,  terdiri dari 13 pasal. Bab V,  mengatur tentang Lalu Lintas Barang,  Karantina,  Dan Devisa,  terdiri dari 3 pasal. Bab VI mengatur tentang Fasilitas Dan Kemudahan,  terdiri dari 18 pasal. Bab VII,  berisi Ketentuan Penutup terdiri dari 3 pasal.

 

Analisis

Motivasi pembentukan KEK adalah untuk menarik arus investasi di berbagai daerah,  dengan mendorong Pemerintah  Daerah berlomba lomba memberikan insentif kepada para investor. Tujuan pembentukan KEK adalah mempercepat penyebaran pembangunan ekonomi di wilayah tertentu yang bersifat strategis bagi pembangunan nasional dan untuk menjaga keseimbangan kemajuan antar wilayah.

Kriteria kawasan yang dijadikan KEK adalah kawasan yang memiliki keunggulan geoekonomi dan geostrategis Guna menampung  kegiatan industri,  ekspor dan impor,  serta kegiatan ekonomi yang memiliki nilai ekonomi tinggi dan daya saing internasional. KEK dapat terdiri dari satu atau beberapa zona - zona pengolahan ekspor,  logistik,  industri,  pengembangan teknologi dan atau zona ekonomi lainnya. Kegiatan ekonomi yang diprioritaskan untuk dikembangkan adalah kegiatan yang memiliki nilai tambah yang besar,  yang hanya dapat dilakukan dengan dukungan teknologi tinggi dan nano tech. Di samping itu kegiatan ekonomi dimaksud,  harus memiliki keunggulan kompetitif yang hanya dapat dicapai dengan tingkat efisiensi yang tinggi. Di sini terjadi kontradiksi antara penerapan konsep zonasi dengan upaya efisiensi.

Penerapan konsep Zonasi mengandung potensi inefisiensi dalam pemanfaatan lahan. Inisiator UU KEK agaknya masih menganut paradigma lama dari konsep zonasi. Konsep ini dibangun berdasarkan postulat bahwa dua atau lebih kegiatan yang tidak memiliki kaitan fungsional secara langsung tidak boleh dilakukan pada ruang yang sama. Sebagai contoh,  zona pertanian tidak boleh berada pada bentang lahan yang sama dengan zona industri atau pertambangan. Dalam paradigma baru,  beberapa kegiatan yang tidak punya kaitan fungsional secara langsung dapat dilakukan pada bentang lahan yang sama,  sehingga lahan dapat digunakan secara efisien. Pemerintah Daerah diharapkan tidak terjebak dalam penerapan konsep zonasi secara ketat,  dalam arti jangan membuat pemisahan zonasi secara kaku.

Ada beberapa kelemahan dari penerapan konsep zonasi secara ketat,  yaitu antara lain : 

- Rentan terhadap tingkat usikan / gangguan.

- Memperkecil kemampuan daya lenting.

- Dapat menimbulkan efek eksternalitas. 

 

Kegiatan ekonomi yang memiliki nilai tambah yang tinggi dan mempunyai daya saing yang tinggi adalah industri - industri hilir. Hal ini perlu dicermati sungguh sungguh mengingat hampir semua provinsi di luar Jawa kurang berpengalaman di bidang ini. Provinsi provinsi dimaksud selama ini hanya berpengalaman dan berkonsentrasi pada industri hulu,  apakah di sektor minyak  dan gas,  mineral maupun agro bisnis dan agro industri. Sudah seharusnya provinsi di luar Jawa berkonsentrasi mengembangkan industri hilir agar dapat memanfaatkan UU KEK secara maksimal. Selain memiliki nilai tambah yang tinggi,  industri hilir agroindustry juga memiliki keunggulan antara lain :

- Dapat menstabilkan fluktuasi harga ketika pasokan produk pertanian berlebih karena adanya panen raya. Salah     satu kunci sukses provinsi Gorontalo mengembangkan sektor pertanian adalah karena memiliki basis industri hilir   yang baik.

- Berpotensi mencapai salah satu kondisi ideal dari konsep Green Company yaitu zero emmission  (nir  limbah).

Penerapan UU KEK diharapkan dapat mendorong industri  hilir  di daerah di luar Jawa yang pada akhirnya akan mendorong  pertumbuhan ekonomi di sektor ril. Salah satu upaya  untuk merangsang percepatan pengembangan industri hilir,  Pemerintah dapat menaikkan tarif pajak ekspor komoditi bahan mentah atau setengah jadi. Untuk melengkapi kebijakan ini,  Pemerintah harus siap mengucurkan kredit lunak dan berbagai insentif lain untuk merangsang tumbuhnya industri hilir di dalam negeri.

 

UU KEK memberikan 2 alternatif kriteria penentuan lokasi KEK yaitu : 

- Lokasi yang nemiliki potensi sumberdaya alam yang baik (resources oriented)

- Lokasi yang memiliki akses yang tinggi terhadap pasar (market oriented).

 

Dengan 2 alternatif yang tersedia,  akan lebih banyak  daerah (provinsi,  kabupaten,  kota) yang dapat mengusulkan pembentukan KEK di daerahnya masing masing,  dan terbuka kemungkinan satu provinsi mengajukan usul pembentukan KEK lebih dari satu. Sebagai contoh,  provinsi Aceh sudah memiliki 2 KEK,  yaitu  Kabupaten Aceh Utara dan Kabupaten Aceh Timur. Dengan demikian UU KEK telah memperbanyak titik titik pusat pertumbuhan ekonomi. Sekarang ini di seluruh Indonesia sudah diresmikan 13 KEK,  dan di masa depan diharapkan lebih banyak lagi pembangunan KEK.

UU KEK memiliki kriteria objektif untuk menentukan kelayakan suatu wilayah diusulkan menjadi KEK. Adapun kriteria yang dimaksud adalah : 

• Sesuai dengan Rencana Tata Ruang Wilayah ( RTRW ) dan tidak berpotensi mengganggu kawasan lindung.
• Pemerintah provinsi / kabupaten / kota yang bersangkutan mendukung pengelolaan KEK.
• Terletak pada posisi yang dekat dengan jalur pelayaran internasional atau dekat dengan jalur pelayaran internasional di Indonesia  atau pada wilayah  potensi  sumberdaya unggulan.
• Tersedia dukungan infrastruktur dan kemungkinan pengembangannya.
• Mempunyai batas koordinat yang jelas.

 

Dari kriteria di atas,  maka tiap provinsi,  kabupaten dan kota dituntut harus segera membuat sistem informasi geo spasial yang handal. Langkah itu diawali dengan membuat peta topografi berskala besar,  minimal 1 : 25.000,  dari peta itu dibuat berbagai peta tematik. Kemudian dilakukan studi evaluasi sumberdaya lahan,  berdasarkan kajian analisis kemampuan lahan dan  kesesuaian lahan. Berikutnya dibuat Peta Tata Guna  Lahan. Dari Peta Tata Guna Lahan baru dapat dibuat Rencana Tata Ruang Wilayah. Jadi Tata Ruang Tidak Dapat Dijalankan Tanpa Adanya Peta Tata Guna Lahan. Peta Tata Guna Lahan Tidak Mungkin Ada,  Tanpa Adanya Evaluasi Sumberdaya Lahan.Tata cara dan urutan kegiatan ini adalah prosedur standard di kalangan akademisi. Seharusnya tidak mungkin dilakukan penetapan suatu kawasan KEK tanpa melibatkan kajian dan keterlibatan kalangan akademisi. Fakta yang terjadi,  gaung UU KEK tidak terasa di kalangan akademisi  terutama di luar Jawa,  termasuk USU,  walaupun sudah belasan tahun memiliki Program Studi Pembangunan di tingkat Strata 2 dan 3, dan Program studi S2 Perencanaan Wilayah Pedesaan serta Program Studi S3 Perencanaan Wilayah.

UU KEK memberikan beberapa alternatif jalur pembentukannya. Inisiator pembentukan KEK antara lain : 

- Badan Usaha

- Pemerintah Kabupaten / Kota

- Pemerintah Provinsi 

- Pemerintah Pusat ( Dewan Nasional ).

Dengan pendekatan multilineal,  suatu pemerintah daerah dan badan usaha dirancang untuk mengembangkan kreativitas dan berkompetisi secara sehat dengan pemerintah daerah lain,  sehingga tujuan percepatan pembangunan ekonomi segera terwujud. UU KEK menuntut kesungguhan dari para inisiator untuk mewujudkan pembangunan KEK dan memberi Limit waktu 3 tahun sudah harus beroperasi. Di samping penetapan target waktu 3 tahun,  pada setiap tahun dievaluasi secara ketat oleh Dewan Nasional. Ketentuan ini akan membuat para inisiator KEK untuk lebih bertanggung jawab dan berdisiplin dalam bekerja. Jika target waktu 3 tahun tidak tercapai,  dapat diperpanjang maksimal 2 tahun,  sehingga diharapkan dalam waktu 5 tahun suatu KEK sudah dapat beroperasi. Dengan ketentuan ini UU KEK memiliki keunggulan dalam aspek monitoring,  evaluasi dan performance serta efisien dalam waktu.

UU KEK menawarkan beberapa opsi skema pembiayaan pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur  yaitu: 

- Pemerintah (APBN / APBD).

- Swasta

- Kerjasama Pemerintah dan Swasta.

Ketentuan ini membuka peluang lebih besar dalam menggali sumber pembiayaan pembangunan KEK. Fakta di lapangan menunjukkan sampai sekarang baru 13 KEK yang diresmikan,  yang berjalan sesuai harapan lebih sedikit lagi. Beberapa yang sudah menunjukkan geliat bergerak adalah KEK Batam,  Bitung,  ( Provinsi Sulawesi Utara ),  KEK Sei.Mangkei ( Provinsi Sumatera Utara ). KEK Batam yang paling progresif dinilai memulai aktivitas tidak dari posisi start yang sama dengan yang lain karena melanjutkan warisan dari Badan Otorita Batam. Hal ini menunjukkan daerah daerah yang sudah memiliki KEK,  tetapi tidak memiliki kreativitas yang dibutuhkan untuk mengembangkannya. 

Dalam UU KEK ada 3 lembaga yang masing masing menempati relung (niche) tertentu menurut kadar kewenangan yang dimilikinya. Adapun lembaga lembaga yang dimaksud adalah : 

- Dewan Nasional,  lembaga ini  berada di tingkat pusat,  diketuai oleh Menteri Koordinator Perekonomian yang beranggotakan Menteri menteri dari Kementerian terkait,  Kepala Badan terkait. Dewan Nasional bertanggung jawab kepada Presiden. Untuk kelancaran pelaksanaan tugasnya,  dibentuk Sekretariat Dewan Nasional dengan Peraturan Presiden. Tugas Dewan Nasional meliputi : 

1. Pembuat kebijakan umum yang bersifat strategis (regulator).

2. Menyelesaikan masalah masalah strategis (eksekutor)

3. Melakukan monitoring dan evaluasi menyeluruh atas situasi KEK (evaluator).

 

- Dewan Kawasan,  dibentuk di Provinsi yang wilayahnya terdapat KEK,  dengan Keputusan Presiden. Keanggotaan Dewan Kawasan terdiri dari unsur Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, v dipimpin oleh Gubernur provinsi  yang bersangkutan. Untuk kelancaran tugasnya,  dibentuk Sekretariat Dewan Kawasan yang keanggotaan dan tata kerjanya diatur dengan Peraturan Presiden. Anggota Dewan Kawasan adalah Bupati / Walikota daerah yang memiliki KEK,  Unsur Pemerintah Pusat,  Unsur Pemerintah Provinsi dan Unsur Pemerintah  Kabupaten / Kota.

Tugas Dewan Kawasan meliputi :

• Merumuskan dan menetapkan kebijakan yang bersifat strategis dan taktis dalam rangka pengelolaan dan     pengembangan KEK sesuai dengan kebijakan umum. (regulator)
• Mengkoordinasikan kegiatan Badan Pengusahaan ( koordinator).
• Melakukan monitoring dan evaluasi kegiatan Badan Pengusahaan (evaluator)

Dewan Kawasan menyampaikan laporan dan bertanggung jawab kepada Dewan Nasional.

 

- Administrator,  adalah pejabat yang menetapkan kebijakan yang bersifat teknis operasional,  melaksanakan pemberian  semua perizinan,  mengendalikan operasional seluruh kegiatan di KEK. Administrator menyampaikan laporan dan bertanggung jawab kepada Dewan Kawasan.

Aspek kelembagaan dapat dianalisis dari dua perspektif dan pola pikir. Kelompok kelompok yang memandang hubungan antara pusat dengan  daerah,  dengan dasar  prasangka tertentu,  akan menganggap UU KEK adalah salah satu bentuk intervensi pusat kepada daerah dan pusat melalui Dewan Nasional serta penempatan perwakilan pusat di Dewan Kawasan semakin memperkuat kontrol pusat ke daerah. Kesan itu lebih terasa di daerah daerah yang memiliki sejarah hubungan kurang harmonis dengan pusat,  seperti  Aceh dan Papua. Sementara itu dari perspektif lain,  UU KEK adalah suatu mekanisme yang berupaya mengintegrasikan sistem daerah yang selama ini memiliki perbedaan satu sama lain dan selama ini secara de facto agak terpinggirkan,  ke dalam sistem nasional. Tujuannya adalah untuk mempercepat pembangunan  ekonomi  yang  selama  ini stagnan atau sangat  lambat pertumbuhannya. 

Upaya ini juga  dapat dinilai sebagai suatu terobosan yang dapat menembus hambatan birokrasi pada level antar kementerian dan lembaga pemerintah lainnya. Kasus berlarut larutnya urusan pelimpahan kewenangan seperti yang terjadi di BPKS Sabang,  diharapkan tidak terjadi lagi. Gubernur selaku Ketua Dewan Kawasan mengalami kesulitan untuk mengumpulkan para Menteri guna membahas pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat kepada Kepala Badan Pengusahaan. Jika Gubernur saja mengalami  kesulitan,  konon pula seorang Administrator Badan Pengusahaan yang kedudukannya lebih rendah dari Ketua Dewan Kawasan. 

Menurut sistem tata pemerintahan presidensil separti yang dianut di Indonesia hanya ada  3 Pejabat Negara di lingkungan eksekutif yang dapat memberi perintah kepada seorang Menteri,  yaitu Presiden,   Wakil Presiden dan Menteri Koordinator. Melalui Dewan Nasional,  masalah hambatan birokrasi dan lain lain dapat cepat diatasi secara sistematis,  terintegrasi dan terkoordinir dengan rapi. Dengan demikian percepatan pembangunan  ekonomi dapat segera diwujudkan.

Sebenarnya yang menjadi  inti kekuatan UU KEK,  adalah aspek fasilitas dan kemudahan yang ditawarkannya,  tetapi justru aspek ini pula yang paling jarang dibahas secara detail pada berbagai forum diskusi. Orang lebih suka membahas aspek kelembagaan dan kewenangan. Terlihat sekali watak dan karakter bangsa ini yang gemar dan haus akan kekuasaan. Kekuasaan dipandang sebagai anugerah,  bukan sebagai amanah dan tanggung jawab.

UU KEK menawarkan banyak sekali fasilitas dan kemudahan yang dapat dikelompokkan menjadi insentif di bidang fiskal  dan non fiskal. Insentif bidang fiskal meliputi bidang pertanahan,  terdiri Pajak Penghasilan  ( PPh),  Pajak Bumi dan Bangunan  ( PBB ). Import barang di KEK diberikan fasilitas berupa : 

• Penangguhan bea masuk 
• Pembebasan cukai,  sepanjang barang tersebut merupakan bahan baku atau bahan penolong produksi. 
• Tidak dipungut Pajak Pertambahan Nilai ( PPN ),  dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah ( PPnBM ).
• Tidak dipungut PPh import. UU KEK juga memberikan kemudahan fasilitas pajak daerah dan retribusi daerah.

Insentif non fiskal meliputi bidang pertanahan,  perizinan,  keimigrasian,  ketenagakerjaan.

 Fasilitas dan kemudahan tidak hanya diberikan kepada investor besar,  tetapi juga kepada pengusaha menengah dan kecil. 

UU KEK juga memberikan perhatian serius pada sektor ketenagakerjaan,  dengan menugaskan Gubernur membentuk lembaga Tripartit  yang  terdiri dari unsur unsur Pemerintah Pusat,  Pemerintah Daerah,  Serikat Pekerja / Serikat Buruh Asosiasi Pengusaha. Melihat komposisi dan lingkup tugas kelembagaan ini seperti yang tertulis,  diharapkan dapat diciptakan suasana / kondisi yang kondusif  di  KEK. 

UU KEK juga sangat memperhatikan kesejahteraan para buruh dengan menugaskan Gubernur untuk membentuk Dewan Pengupahan yang anggota anggotanya  terdiri unsur unsur Pemerintah Pusat,  pemerintah  Daerah,  Serikat  Pekerja / Serikat Buruh,  Asosiasi Pengusaha,  Pakar dan Perguruan Tinggi.

Dengan komposisi dan lingkup tugas Dewan pengupahan,  seperti yang digariskan oleh UU KEK,  seharusnya dapat diciptakan hubungan yang harmonis dan serasi di antara semua stakeholder di semua KEK. Dibandingkan  dengan UU  RI No 37,   UU KEK,  jauh lebih baik,  lebih komprehensif,  lebih lengkap  dan lebih terintegrasi. Satu hal lagi yang merupakan keunggulan UU KEK ,  yaitu bersifat koneksitas. Oleh karena berdiri di atas landasan yang sama,  semua KEK dapat membangun hubungan kerjasama saling menguntungkan,  saling sinergi. Di era global,  karakter yang menonjol dari individu,  kelompok,  lembaga yaitu adanya koneksitas. Tanpa koneksitas,  siapapun orangnya atau lembaga apapun akan terkucil dan terisolasi dari sistem dunia. Kenyataan ini dipahami benar oleh pengelola Otorita Batam,  sehingga dengan sukarela menanggalkan status eksklusifnya sebagai Daerah Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas,  ikut membaur ke dalam komunitas KEK  di Indonesia. Dengan demikian Batam sudah terkoneksi dan terintegrasi dalam sistem nasional. Sebaliknya yang terjadi dengan Sabang. Sampai hari ini Sabang tetap ngotot bertahan dengan statusnya sebagai  Daerah Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas. Mereka terjebak dengan kebanggaan historis kejayaan masa lalu dengan status eksklusifnya. BPKS,  Pemerintah Aceh beserta   seluruh rakyat Aceh tidak menyadari perubahan yang terjadi di dunia global,  asyik bernostalgia dengan instrumen yang sudah usang. Akibatnya sungguh memprihatinkan,  Sabang semakin terpencil dan terisolasi dari sistem nasional dan sistem dunia.

UU KEK adalah salah satu undang undang yang paling progresif yang pernah dilahirkan. Dalam aspek kelengkapan petunjuk pelaksanaan,  UU KEK hanya kalah dari Undang Undang Perpajakan. Anehnya kehadiran  dan keberadaan UU KEK kurang mendapat perhatian kajian dari kalangan akadmisi. Diharapkan tulisan ini dapat menggugah para rekan akademisi,  khususnya dari FISIP USU, Sekolah Pasca Sarjana S2 Perencanaan Pembangunan Wilayah Pedesaan dan S3 Perencanaan Willayah, untuk  lebih intensif mengkajinya. Tulisan ini tidak lebih hanya sebagai rintisan awal. Mengingat luasnya aspek yang diatur oleh UU KEK,  seharusnya dari kajian undang undang itu dapat menghasilkan puluhan proposal penelitian untuk berbagai bidang keilmuan seperti,  ilmu ilmu kebumian,  ilmu ilmu sosial,  budaya,  politik,  hukum,  ekonomi,  teknik,  perpajakan,  regional Planning dan sebagainya. Di samping itu Para Pakar dari USU dapat terlibat dalam perencanaan pembukaan KEK,  Konsultan di KEK.

 

Kesimpulan

Peluang  tidak datang dari langit,  tetapi harus dikreasi  dengan daya Imajinasi dan kreativitas serta kerja keras. Jika ingin eksis dan berperan dalam arena,  tidak ada pilihan lain selain terus mengasah kemampuan kompetensi agar dapat terus berkompetisi di dunia global ini.